ГЛАВНАЯ » УЧЁБА и ОБРАЗОВАНИЕ » УЧЕБНЫЕ ДИСЦИПЛИНЫ » АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО » ЛЕКЦИИ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ » Тема № 1: ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Тема № 1: ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

    Вопросы темы:

1. Управление: понятие, признаки, виды

2. Социальное управление: понятие, функции, виды, элементы

3. Государственная власть: понятие и особенности

4. Государственное управление: понятие, принципы, цели

 

1. Управление: понятие, признаки, виды

      Управление является необходимым элементом нашей повседневной жизни. Появление управления неразрывно связано с развитием общества. Этапы развития общественных отношений отражают развитие управления. Появление управления в обществе вызвано теми же причинами, которые вызвали образование государства и создание его органов. Наиболее общей причиной обособления функций управления является необходимость в регулировании отношений между людьми: выполнение «общих дел» и устранение конфликтов. На определенной стадии развития общества, существовавшие родоплеменные взаимоотношения перестали удовлетворять положению в обществе. Постепенно в обществе происходит выделение особого слоя людей, которые занимаются регулированием общественных отношений и процессов, происходящих в обществе, решением вопросов важных для всех. Здесь уместно заметить происхождение термина «политика», что с греческого означает «государственные или общественные дела». Если коротко проследить эти исторические изменения, можно отметить внимание к вопросам организации и управления еще в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания поданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно собирали большое количество людей в Египте, Греции и Риме. Особое значение эти вопросы принимают в местах жительства большого количества населения в городах – «полисах». В таких городах-государствах вопросами управления занимается полиция. Первоначально понятие «полиция» означало управление делами полиса – города-государства. Только в последние три-четыре столетия полиция стала обозначать специальную службу надзора за общественным порядком и внутренней безопасностью. Исторический анализ позволяет утверждать, что полицейское право было предшественником административного права. Важность изучения государственного и муниципального управления заключается в том, что именно управление, и  государственное управление в частности, на протяжении столетий было ядром административного права, и оно существенным образом влияло и влияет в настоящее время на развитие всего общества.

     Изучение отечественного  и зарубежного опыта управления особенно важно, поскольку без надлежащего управления вновь наши благие современные замыслы так и останутся маниловскими мечтаниями. Без учета исторического опыта управления общественными делами и твердых знаний основных положений теории управления не возможно добиться повышения уровня управления всех его видов для успешного развития общества и реально влиять на процессы происходящие в нем. Для этого в качестве элементарной предпосылки стоит хотя бы осознать, понять, что же собой представляет управление, из каких элементов состоит, как формируется и реализуется, от чего зависит его эффективность.

     В любом обществе управление носит разнообразный характер, как по своей форме и способу, так и по объекту управления. Это объясняется тем, что на общество кроме органов власти, воздействие оказывают экономические, социальные, идеологические факторы, в том числе и на саму систему управления, что вызывает необходимость управления этими факторами. Управление может быть государственным и негосударственным. Поэтому программа курса посвящена изучению вопросов общественного, социального управления в государственно-организованном обществе. В основе каждого общества стоит человек. Точно также в любой системе управления первичным, «управляющим» компонентом выступает человек. Любая система управления создана человеком и действует по модели, заданной человеком, и призвана удовлетворять его потребности. Поэтому управление в буквальном смысле начинается, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствует сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действие человека.

    Управление существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора. Посредством управления люди связываются между собой, совместными усилиями формируют «ткань» коллективной и общественной жизни. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты духовного творчества и т.п., но сторонами в управлении могут быть только люди. В управлении все исходит от человека и ориентировано на человека, общество. Управление в сообществе людей потому-то и возникло, необходимо и всегда актуально, что общество есть открытая система (Карл Поппер), в которой будущее  вовсе не определено прошлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий людей.

      Любое общество, являясь всеобъемлющим коллективом в государственных границах, имеет свою внутреннюю структуру с определенными целями. Оно объединяет разные социальные группы (рабочие, интеллигенция и т.п.), национальные общности (этнические группы), множество объединений (партии, профсоюзы, союзы и т.п.),  множество экономических и социальных институтов (хозяйственные организации и др.). Разнообразие составляющих общество субъектов приводит к асимметричности общества. Каждая из составляющих предполагает свои цели, которые пытается отстаивать, выдвигая определенные требования, что порождает в обществе противоречия и конфликты. Для сохранения единства общества и его нормального функционирования как целостного организма такие противоречия необходимо разрешать.

    Разрешение конфликтов происходит благодаря социальному управлению с использованием разнообразных способов, средств и механизмов. В результате взаимодействия в процессе социального управления достигаются компромиссы, происходит изменение и развитие общества.

    В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недоста­точно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руко­водства, его функционального назначения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

    1. Управление есть функция организованных систем различ­ной природы (биологических, технических, социальных), обеспе­чивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.

   2. Управление служит интересам взаимодействия составляющ­их ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

   3. Управление — внутреннее качество целостной системы, ос­новными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодей­ствующие на началах самоорганизации (самоуправления).

   4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодей­ствие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целого уровня, что предполагает осуществление управленческих функ­ций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом уп­равления.

   5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздей­ствию субъекта на объект, содержанием которого является упоря­дочение системы, обеспечение ее функционирования в полном со­ответствии с закономерностями ее существования и развития. Это — целенаправленное упорядочивающее воздействие, реали­зуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

   6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчине­ние объекта субъекту управления, управляемого элемента систе­мы ее управляющему элементу.  Следовательно,  управляющее, (упорядочивающее) воздействие — прерогатива субъекта управле­ния.

    7. В процессе управления находят свое непосредственное выра­жение его функции, определяемые природой и назначением уп­равленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру.

     Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельнос­ти управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздейст­вия. К их числу, как правило, относят: прогнозирование (плани­рование); организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспе­чение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаи­модействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управ­ляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием уп­равляемой сферы).

    Управление сводится к управляющему воздействию субъекта на объект с целью:

- упорядочения системы;

- сохранения структуры системы;

- обеспечения функционирования системы.

 

2. Социальное управление: понятие, функции, виды, элементы 

 

   Социальное управление в обществе подразделяется на два вида:

государственное (управление делами государства);

негосударственное (управление делами частных организаций, обще­ственных формирований и т. п.).

    Социальное управление выполняет следующие функции: 

  1. Организация – формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления;
  2. Взаимодействие и координация, осуществляемые для достижения общих целей;
  3. Планирование – определение направлений, целей управленческой деятельности, способов и средств их достижения;
  4. Сбор и обработка информации;
  5. Прогнозирование – научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных;
  6. Контроль и учет.

    Наряду  с  социальной   составляющей  в  обществе  действуют   политические институты, что вызывает необходимость политического управления. Такое управление осуществляется в результате деятельности политической системы общества, в которую входят политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего нормы права), политический режим и политическая идеология. Суть функционирования политической системы в упорядочении общественных процессов на законной основе и обеспечении легальных форм борьбы и сотрудничества. Политическая система обеспечивает регулирование общественных отношений между многими противоборствующими объединениями, силами политическими средствами.

 

3. Государственная власть: понятие и особенности

 

    Понятия «государство» и «государственная управление» неотъемлемы от понятия «власть». По своей сути власть – это возможность осуществлять свою волю даже вопреки сопротивлению. Важнейшими элементами власти являются:

- Психологический – воля субъекта власти;

- Реализационный – добровольное исполнение или силовое принуждение, вплоть до психологического давления;

- Рецепционный – восприятие воли объектом власти, управления;

- Информационный – обратная связь от объекта к субъекту о мероприятиях по выполнению воли субъекта или об отказе в выполнении действий.

   В повседневной жизни мы можем говорить о различной власти: в семье, на работе, в коллективе и т.п. применительно к обществу различают следующие виды власти:

a. Личная  или персональная (в семье или господина над слугой);
b. Корпоративная (власть в общественной организации – корпорации, распространяющуюся только на членов организации (партия) и прекращающая свое влияние на человека при выходе из состава корпорации);
c. Социальная – власть народа в обществе. 

    В некоторых случаях отдельно выделяют военную, технократическую, экспертократическую (власть специалистов) власть и др.

    При рассмотрении вопросов государственного  и муниципального управления наибольшее значение имеет, конечно, социальная власть. Она имеет политический характер и проявляется в государственной власти. Государственная власть является производной от социальной, народной власти и политической по своему характеру, но в известной мере самостоятельная. Как особое явление, государственная власть от политической власти народа отличается чертами:

= Всякая государственная власть является политической, но не всякая политическая есть государственная;

= Политическая власть это имманентная (внутренне и изначально присущая) принадлежность народа. Государственная власть – производна от власти народа, но она принадлежность государства, от имени которого осуществляется специально создаваемыми государством органами.

= Государственная власть обладает юридически верховенством в обществе и  универсальна, потому что регулирует все стороны жизни общества, которые могут регулироваться и которые необходимо и целесообразно регулировать в интересах общества:

= Государственная политическая власть отличается от других видов власти своей формой и механизмом реализации: она формализована (законодательно закреплена и сфера ее влияния определена в законе) и осуществляется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суд). Политическая власть народа проявляется в различных формах непосредственной демократии (выборы, референдум).

    Из сказанного можно сделать вывод, что государственная власть высшее проявление и продолжение политической воли и власти народа. Она универсальна и суверенна, обладает верховенством, является необходимой функцией общества и осуществляемая специально создаваемым государственным аппаратом.

    Существует множество классификаций государственной власти, в основании которых лежат различные признаки. Перечислим некоторые из них:

a) в зависимости от методов осуществления:

= Демократическая
= Террористическая (авторитарная, тоталитарная)

b) по социальной направленности:

- власть народа

- власть определенного класса, слоя (диктатура пролетариата)

c) по действию в пространстве:

= федеральная (центральная)

= субъектов федерации

     В качестве своих важнейших инструментов государственная власть использует правовое регулирование, легальное и легитимное принуждение. Издавая нормативные акты (законы - Государственная Дума) или принимая решения (суды), органы государственной власти легализуют (от лат. lex –закон), делают законными и разрешают одни виды отношений в обществе, а другие незаконными, нелегальными, запрещая их. Однако сама государственная власть для совершения подобных действий также должна быть легальна.

    Легализация государственной власти – это юридическое закрепление правомерности её установления, возникновения, организации  и деятельности её аппарата:

- законность ее происхождения;

- законность организации власти (установлена конституцией государства, законами, при непосредственном участии народа и его представительных органов);

- законность сферы полномочий (границы вмешательства в дела общества и жизнь конкретного человека);

- законность форм и методов осуществления власти (деятельность аппарата на основе норм права.

    В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется Конституцией, органов и аппарата иными правовыми актами (конституционными и федеральными законами), обоснование же властных полномочий, права управлять государственными делами коренится в юридических актах. Однако исторический опыт показывает, что закрепление положений о государственной власти еще не влечет демократичность и законность ее. Исходя из этого при определении легальности государственной власти надо в первую очередь учитывать насколько правовые акты, легализующие государственную власть, соответствуют общечеловеческим ценностям  и принципам международного права.

    Нарушение принципа легальности государственной власти предполагает юридическую ответственность государственных органов и их должностных лиц:

= политическую (отставка правительства, импичмент президенту):

= уголовную (за незаконное присвоение или использование государственной власти при исполнении должностных обязанностей);

= гражданскую (возмещение ущерба, причиненного незаконным использованием государственной власти).

    Другим качеством государственной власти является ее легитимность – фактическое состояние, чаще неформальное (не правовое). Легитимация государственной власти – это процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающую правовую и моральную законность, соответствие этой власти определенным психическим установкам, представлениям и ожиданиям общества.

    Следствием легитимности является авторитет государственной власти у населения страны и согласие народа подчиняться этой власти, что повышает эффективность воздействия государственной власти. Легитимация государственной власти может проявляться в поддержке её населением, о чём может свидетельствовать его участие в выборах, референдуме, демонстрации в поддержку законной власти (события с ГКЧП) и в других формах. В государствоведении различают несколько форм легитимации государственной власти:

    1. Традиционная – легитимация власти основана на обычае, личной, племенной, сословной зависимостью, в отдельных случаях с особой ролью религии в обществе.

    2. Харизматическая – (от  греч. charisma – божественный дар) легитимация власти связана с выдающимися личностями, их авторитетом и особыми личными качествами, что порой связано также с культом личности.

    3. Рациональная – основана на разуме народа, когда государственная власть оценивается не по её лозунгам, а  исходя из практической деятельности её аппарата и тех положительных моментов которые эта власть предоставляет фактически, реально, а не на бумаге каждому гражданину.

    Важной чертой государственной власти является её единство. Разобщенность власти, противоречия внутри её неизбежно приводят к ослаблению и в конечном итоге разрушению всего общества. Подобное положение описано в басне Н. Крылова «Лебедь, рак и щука», «когда единства нет, на лад их дело не пойдет».

    Государственная власть должна быть единой по своему существу, что проявляется в трех аспектах:

- социальное – единство социальных сил общества, как основа, фундамент власти;

- единая целенаправленность деятельности государственной власти – аппарат и органы государственной власти должны решать задачи, согласующиеся с общими целями и  направлением развития всего общества;
- организационное  единство -  система органов и  методы деятельности государственной власти должны строится прежде всего на единстве и разделении ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

   Современные подходы к вопросу о власти дополнили доктрину разделения властей тремя новыми положениями:

- о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов;
- о взаимодействии ветвей власти и единстве по принципиальным вопросам с использованием различных методов (свойственных каждой ветви) достижения общей цели;
- о субсидиарности ветвей власти, когда на основании закона, с согласия или по уполномочию органы одной ветви власти своими действиями могут дополнять осуществление функций другой.

     В последние годы в практике, научных трудах и конституциях зарубежных стран появляются упоминания других, кроме традиционных, ветвей власти: избирательная, контрольная, власть прессы, церковная трибутарная (власть политической оппозиции в парламенте и др. Некоторые из них имеют под собой какое-то научное обоснование, другие несут смешение разных явлений – общественной, публичной власти и государственной власти и т.п. В любом случае это имеет свой положительный оттенок, поскольку связано со стремлением и степенью участия населения в управлении государством и осуществлении его властных полномочий, т. е. с развитием демократии в обществе.

 

Формы реализации государственной власти

    Каждая ветвь власти имеет свои особые функции, методы их реализации и свой аппарат и органы. Формы деятельности по осуществлению властных государственных полномочий по управлению государственными делами у них также различны.

    Некоторые государственные органы осуществляют государственное управление в форме принятия решений (парламент, президент). Их основной задачей является установление общих правил управления и контроля и в меньшей степени они непосредственно  занимаются непосредственно управленческой деятельностью.

    Другая ветвь власти напротив основной формой реализации государственной власти имеют непосредственную управленческую деятельность (министерства, ведомства, государственные служащие).

     У определенного круга органов и должностных лиц государственного аппарата имеются только консультативные полномочия (Госсовет из глав администрации субъектов федерации).

    Среди органов управления имеются такие, которые занимаются вопросами проверки соблюдения законов и контролем (Уполномоченный по правам человека) или соблюдением бюджетной дисциплины (Счетная палата). Такие органы сами не принимают каких-либо нормативных управленческих актов, скорее  они участвуют в управлении, что тоже является одной из форм управленческой деятельности.

    В нашей повседневной жизни мы можем наблюдать, как создаются государственно-общественные органы, в состав которых входят представители (должностные лица) государственных и профсоюзных органов и предприниматели  (трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений).

    Расширение и развитие демократических основ государственного управления приводит к тому, что в некоторых случаях отдельные функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления, в связи с чем они выполняют определенные задачи государственного управления.

    В последние годы активное участие в международных отношениях, что является одной из сторон государственного управления, приводит к тому, что Россия становится участником организаций и органов, имеющих надгосударственный характер (ЕЭС, ОПЕК и т.п.). Решения таких организаций и органов в ряде случаев вызывают необходимость государственных органов принимать меры по их реализации внутри страны, т.е. тем самым государство принимает на себя обязательства по допущению частичного вмешательства в свой суверенитет, в самостоятельность решения внутренних вопросов. Из этого следует, что, принимая участие в работе международных межправительственных и иных организациях, государство косвенно допускает их участие во внутригосударственном управлении. Здесь мы непосредственно сталкиваемся с вопросом государственной политики, как внешней, так и внутренней, которые в некоторых вопросах развития государства порой тесно связаны и переплетаются.

 

4. Государственное управление: понятие, принципы, цели 

 

    Однако, несмотря на то, что все эти разнообразные силы имеют цели, выражающие интересы определенных слоев общества, они не могут обеспечить целевую, заранее заданную направленность деятельности в интересах всего общества. Задача целевого развития экономики, политических и духовных процессов и объединение усилий всего общества решается использованием публичной власти, сосредоточенной в  определенных институтах общества. Прежде всего, таким институтом является государство, выступающее как представитель общества.

    Государственное управление (управление государственными делами) – целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики.

    Государственное управление - специфический вид государственной деятельности, разновидность соци­ального управления. Место и роль государственного управления в механизме государственной власти определяются следующими характеристиками:

-конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти;

-деятельность   исполнительно-распорядительного характера;

-прерогатива специальных субъектов, органов го­сударственного управления;

-подзаконная деятельность, т. е. вторичная по от­ношению к законодательной деятельности.

    Действуя от имени народа, государство осуществляет государственное управление через создаваемые им органы. Поэтому в узком смысле под  государственным управлением понимается административная и  исполнительно-распорядительная деятельность органов государства.

    Среди прочих видов управления государственное управление занимает особое место в силу только ему присущих свойств:

   1. Исключительность субъекта управления, которым является государство, его  властная сила, которой не обладает никакой другой субъект управления.

   2. Исключительный характер полномочий государства как субъекта управления – государственная власть.
   3. Распространенность на все общество и даже влияние за его пределами в рамках проводимой государством международной политики.

   4. Системный характер государственного управления, без которого его не будет.

    Основными характерными признаками государственного управления являются:

- выполнение общезначимых организующих функций;

- носит исполнительно-распорядительный характер;

- подзаконность использования властных полномочий и деятельности уполномоченных субъектов;
- непрерывный характер воздействия;
- исключительный характер управляющего субъекта   и   др.

    В связи с этим главными целями управления являются:

  • упорядочение системы;
  • сохранение структуры системы;
  • обеспечение функционирования системы.

     Среди разнообразных связей государства и общества особое значение для государственного управления имеют те, которые характеризуют, прежде всего, деятельность государства. Свое обобщенное выражение это находит в функциях – основных направлениях деятельности по выполнению главных задач, которые по-разному проявляются в разнообразных сферах жизни общества. Функции государственного управления непосредственно вытекают из функций государства и связаны с различными сферами жизни и деятельности всего общества и его составляющих частей. Любая классификация, как функций государства, так и функций государственного управления имеет в определенной степени условный характер.

    К функциям государственного управления относятся конкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу взаимодействия с управляемыми объектами. Функции управления – это реальное силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемый объект (явление, отношение, состояние и т.д.).

    Осуществление функций государственного управления происходит с использованием органами управления различных приемов и способов, т.е. методов. Под методами управленческой деятельности понимаются способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях.

    Особенность этих методов состоит в том, что они применяются в управленческих процессах по поручению государства. В связи с этим методы управленческой деятельности должны отвечать определенным требованиям:

- обладать способностью формировать и обеспечивать реализацию управляющих воздействий;

- быть разнообразными и приспособленными к использованию в управлении;

- быть реальными и гибкими.

Все методы управленческой деятельности условно можно разделить на две основные группы:

a) методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;

b) методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления.

    В последние десятилетия в управленческую деятельность все шире входят методы из естественных, общественных и точных наук: математического программирования, вероятностно-статистические, системного и функционального  анализа, теории стратегических игр, экономико-статистического  моделирования, графические и др.

    Большая группа методов функционирования органов государственного управления и местного самоуправления связана с правовой и организационной государственно-управленческой деятельностью. Свои особенности имеют методы работы с информацией, методы правотворческой, оперативно-исполнительской и правоохранительной деятельности, методы подготовки и проведения организационных мероприятий, методы подбора и подготовки кадров, исполнения и контроля и др.

    По аспектам влияния на человека методы реализации целей и функций государственного управления можно сгруппировать на:

= морально-этические – предполагают обращение к  достоинству, чести, совести человека; включают меры воспитания, разъяснительную работу, моральное поощрение и взыскание; смысл их в выработке определенных убеждений, нравственной позиции, психологической установки в отношении управления и действий по его осуществлению.

= социально-политические – связаны с условиями труда, быта, досуга, оказанием социальных услуг, вовлечением в управленческие отношения, развитием общественной и политической активности.

= экономические – свобода предпринимательства, расширение личной собственности, уровень оплаты труда, материальные стимулы, льготное налогообложение.

= административные – содержат способы, приемы и действия прямого и обязательного определения поведения и деятельности людей со стороны соответствующих управляющих компонентов государства.

Яндекс.Метрика

При копировании материалов, активная ссылка на сайт Webarhimed.ru обязательна!